Будучи жалкой заменой дипломатии, санкции против России грозят привести к войне в Европе, отмечается в материале Le Monde diplomatique (Франция), представленном ИноСМИ
Элен Ришар, Анн-Сесиль Робер
Признание Москвой независимости республик Донбасса ускорило раскручивание спирали западных санкций против России: внесение лидеров в черные списки, эмбарго, финансовые ограничения и т. д. И хотя эти меры редко бывают эффективными, Вашингтон и Европейский союз используют их все чаще.
Конечно, использование экономического давления для того, чтобы подчинить себе противника, – метод, придуманный вовсе не Соединенными Штатами. История международных отношений изобилует подобными примерами. Достаточно вспомнить континентальную блокаду, наложенную Наполеоном на Англию в 1806 году. Или блокаду, предпринятую президентом Авраамом Линкольном против южных штатов во время Гражданской войны в США (1861–1865 гг.). Эти меры предшествовали конфликту и обычно продолжались после его начала. Но уже в ХХ века президент США Вудро Вильсон, уже осознавая экономическую мощь своей страны, понял, что такого рода действия вполне могут заменить войну.
«Тому, кто выберет эту экономическую, мирную, спокойную и смертоносную стратегию, не придется прибегать к силе. Это не такая уж страшная мера. Она не губит ни одной жизни за пределами страны, подвергающейся бойкоту. Но оказывает на эту страну давление, которому, по моему мнению, не может противостоять ни одна современная нация», – заявил он уже во время переговоров по поводу Версальского мира в 1919 году.
Тогда же была создана Лига Наций – постоянно действующая организация для контроля за международными отношениями. Она была наделена правом самостоятельно вводить санкции, чтобы не допустить перерастания разногласий между странами в войну. Агрессия со стороны нацистской Германии, Японии и Италии загубила этот проект на корню. В 1945 году идея обрела второе рождение в Уставе Организации Объединенных Наций (ООН), в котором подчеркивался принцип мирного разрешения споров между государствами и запрещалось применение силы (статья 2). В случае угрозы миру или посягательства на мир специальный орган – Совет Безопасности (СБ), и только он, обладал полномочиями вводить санкции для прекращения беспорядков. Статья 41 Устава устанавливает далеко не исчерпывающий перечень возможных ограничений: «полное или частичное прекращение экономических отношений, отказ от использования железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радиоэлектронных и других средств связи, а также разрыв дипломатических отношений». Со временем спектр санкций расширился: в него добавились экономические (коммерческие и финансовые), военные (эмбарго на поставки оружия), дипломатические, культурные и спортивные ограничения. Это свидетельствует о стремлении ООН контролировать приемы, которые намного чаще используются крупными державами, чем остальными странами.
Но соперничество между блоками разыгрывалось за пределами правил, установленных ООН. Уже в 1950 году США добились создания «Координационного комитета по многостороннему контролю за экспортными операциями» – неофициальной организации, размещенной в американском посольстве в Париже. Ее цель состояла в том, чтобы препятствовать экспорту военной и гражданской продукции и технологий в страны коммунистического мира.
Удушение противника по-прежнему является одним из орудий американского арсенала, применяемого против Кубы (с 1962 года), Вьетнама (1975–1994 годы, за исключением эмбарго на поставки оружия, которое было приостановлено только в 2016 году) и Северной Кореи (с 1950 года). Тогда же арабские страны-экспортеры нефти перекрыли краны для Израиля и его союзников. Принятие многосторонних санкций Советом Безопасности ограничивалось знаковыми случаями: эмбарго на поставки оружия против расистского режима в ЮАР в 1963 году (подтверждено в 1977 году), затем против одностороннего провозглашения белыми независимости Южной Родезии (будущего Зимбабве) в 1965 году.
Распад Советского Союза в 1991 году положил начало так называемому «десятилетию санкций», в течение которого СБ ввел не менее тринадцати ограничений, включая эмбарго против Ирака за аннексию Кувейта в 1990 году и в 1993 году против Ливии, руководимой Муаммаром Каддафи, за ее участие в двух воздушных терактах (над шотландским городом Локерби в 1988 году и в Нигере в 1989-м). Эта мера дала желаемый результат: Триполи признал свою ответственность (1999 год), отказался от запланированной разработки оружия массового уничтожения (2003 год) и согласился сотрудничать с международными организациями, проводившими расследования.
В то время Соединенные Штаты пользовались доминирующим влиянием в Совете Безопасности. Однако начиная с 1990-х годов они стали использовать механизмы принуждения в обход этой организации. В период с 1918 по 1998 год правительство США 115 раз ограничивало торговлю со странами из санкционного списка, в том числе 64 раза только в 1990-х годах, преимущественно в одностороннем порядке. В 1997 году под санкциями США жила половина населения планеты.
Отсутствие четкой правовой базы
Поворотным моментом стало введение чрезвычайно жесткого торгового, финансового и военного эмбарго против Ирака 6 августа 1990 года. Оно действовало в течение десяти лет после первой войны в Персидском заливе, одобренной СБ, что разрушило экономику страны, укрепило правящий режим, который извлекал выгоду из контрабанды в обход санкций, и вызвало дефицит продовольствия и медикаментов. По данным Детского фонда ООН, погибло 500 тысяч детей. Но «оно того стоило» (!), заметила в 1996 году Мадлен Олбрайт, тогдашний представитель США при ООН. Заместитель Генерального секретаря ООН и координатор деятельности гуманитарных миссий в Ираке Денис Холлидей подал в отставку в 1998 году в знак протеста против «уничтожения целого общества».
Эмбарго против режима апартеида приветствовалось как необходимое зло самим Нельсоном Манделой. Однако после ситуации в Ираке раздавались голоса, критиковавшие саму политику эмбарго, потому что оно без разбора бьет по целым группам населения, далеко не всегда причиняя вред руководству страны. Эта критика привела к разработке новой категории ограничений, известных как «целевые», или «умные» санкции, в отличие от общего эмбарго, считающегося несправедливым и «неразборчивым». Например, они направлены на определенные виды продукции, такие как нефть, алмазы, древесина, оружие. При этом они обходят товары первой необходимости (продовольствие, медикаменты).
Кроме того, Совет Безопасности ООН порой признает ответственными за беспорядки и преступления на международной арене организации и частные лица. В 1998 году были заморожены зарубежные активы хунты, захватившей власть в Сьерра-Леоне, и счета лидеров Национального союза за полную независимость Анголы (УНИТА), а также их родственников. Им был запрещен въезд в некоторые страны. Изначально считавшиеся исключительными, эти индивидуальные меры получили более широкое распространение после 11 сентября 2001 года, когда началось преследование лидеров «Аль-Каиды» и борьба с финансированием терроризма. Конечно, легче достичь консенсуса между пятью постоянными членами СБ. Поэтому африканский континент (Судан, Кения, Сомали, Демократическая Республика Конго и т. д.) больше других пострадал от этих многосторонних индивидуальных санкций, направленных против глав государств, министров, военных, руководителей разведки и полиции, полевых командиров и контрабандистов.
Правовая база остается неясной: люди подвергаются санкциям без суда и следствия и не имеют реальной возможности оспорить их. Под ударом может оказаться и близкий круг их друзей и родственников. Порой несчастливое совпадение имен и фамилий оборачивается длительной путаницей. Необходимость введения правовых гарантий была отмечена Судом Европейского союза – одной из немногих инстанций, в которые можно обратиться за рассмотрением подобных дел. Воцаряется произвол, как это уже было, когда Вашингтон и Брюссель вводили санкции против российских олигархов за аннексию Крыма в 2014 году, в которой те не принимали никакого участия.
Еще одним малоизвестным фактором, влияющим на санкционную политику, является активное использование аргументов, основанных на нарушении прав человека и на рассуждениях о сущности некоторых режимов, считающихся недемократическими. Если в конце 1960-х годов такие опасения оправдывали менее 20% санкционных мер по всему миру, то в 2019 году они фигурировали более чем в 42% случаев. Но СБ, чья миссия заключается, прежде всего, в обеспечении безопасности и мира между народами, редко вмешивается в ситуацию только на этих основаниях. Например, 17 мая 1994 года он обосновал эмбарго на поставки оружия в Руанду тем, что «сложившаяся ситуация» (массовые убийства, этническое насилие, беженцы) представляет собой «угрозу миру и безопасности в регионе». В 2011 году СБ ссылался на опасность репрессий против гражданского населения, когда поддержал введение эмбарго на поставки оружия в Ливию и одобрил начало сомнительной международной военной интервенции.
Но на подобные обстоятельства ссылаются прежде всего США и члены Европейского союза. Соединенные Штаты запустили этот процесс в конце 1974 года, приняв поправку Джексона – Вэника к Закону о торговле, которая обусловила выдачу кредитов и предоставление СССР режима наибольшего благоприятствования либерализацией его миграционной политики. Впервые была установлена «зависимость <…> между правами человека и торговлей. То есть оригинальность этого тезиса заключается в связывании внешней и внутренней политики».
Вашингтон нормализовал свои экономические отношения с Россией только в 2012 году, когда был принят «Закон Магнитского». Конгресс принял его при одном условии: предоставить возможность для преследования российских граждан, виновных в нарушении прав человека, без упоминания России как государства. Принятый в 2017 году при президенте Дональде Трампе и поддержанный его преемником Джо Байденом, «Глобальный закон Магнитского» распространяет этот принцип на весь остальной мир и на акты коррупции. Теперь список людей и организаций, против которых направлены действия США, содержит 1623 страницы и почти 37 тысяч записей…
После заключения Маастрихтского (1992) и Лиссабонского (2007) договоров, обозначивших контуры Общеевропейской политики безопасности (ОЕПБ), Европейский союз стал вторым по величине источником санкций в мире после США. Его цель – «обеспечить соблюдение прав человека, демократии, верховенства закона и надлежащего управления». Как и Соединенные Штаты, ЕС даже создал новый инструмент для наказания лиц, нарушающих права человека, своего рода европейский «Закон Магнитского». 22 марта 2021 года ЕС принял ограничительные меры в отношении 28 физических лиц и четырех организаций из России, Китая, Северной Кореи, Ливии, Эритреи и Южного Судана.
С определенной долей простодушия ЕС, как и США, играет роль благородного рыцаря. При этом не обходится без противоречий. Дело в том, что Запад ввел наконец санкции против Саудовской Аравии за убийство журналиста Джамаля Хашогги (2018). Однако Израиль так и не попал под его удар, несмотря на резолюцию СБ 2016 года, которая впервые осудила оккупацию палестинских территорий, занятых после 1967 года, включая Восточный Иерусалим.
Развернувшиеся же в ЕС дебаты о том, что делать с Россией, привели к некоторым прорывам на риторическом фронте. Председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен, судя по всему, поддержала позицию США в том, что «Северный поток – 2» не может быть априори исключен из списка [превентивных] санкций. «Мы хотим строить мир будущего как демократические страны, вместе с партнерами-единомышленниками», – добавила она. Среди партнеров в сфере энергетики, которые могли бы заменить Россию, глава ЕС назвала нефтяную монархию (Катар), диктатуру, близкую к очень авторитарной Турции (Азербайджан) и страну, находящуюся под военным правлением (Египет).
В соответствии с сиюминутными интересами
Роль благородного рыцаря обязывает быть непогрешимым. Например, находящийся в лондонской тюрьме разоблачитель Джулиан Ассанж, за которым охотятся Соединенные Штаты, может считаться идеальным кандидатом на политическое убежище, которое, однако, не желает предоставить ему ни один член Европейского союза. В контексте миграционного кризиса конвенция 1951 года о беженцах странами ЕС уже не соблюдается. В первые дни председательства Франции Amnesty International выразила обеспокоенность посягательствами на гражданские свободы в Евросоюзе. Вправе ли ЕС, постоянно страдающий от «дефицита демократии», давать кому-либо уроки? Наконец, США ратифицировали только пять из восемнадцати международных договоров по правам человека.
Если Запад не бьет по всем диктатурам одинаково, то Вашингтон выстраивает применение своих санкционных мер в соответствии с сиюминутными геополитическими интересами. Например, Индия активизировала военное сотрудничество с Россией, подписав ряд контрактов на сумму £13,5 млрд в период с 2018 по 2020 год. Однако Вашингтон не счел нужным задействовать против Нью-Дели свой Закон о борьбе с противниками Америки (CAATSA, принят в 2017 году), который предусматривает наказание за прямую или косвенную поддержку российского оборонного сектора. Следует сказать, что США заигрывает с Нью-Дели в надежде заманить его в свой антикитайский альянс. При этом казначейство США было не слишком снисходительно к европейским компаниям. В 2019 году оно оштрафовало двадцать пять из них на общую сумму $1288 млрд.
Санкции, буднично используемые Вашингтоном для защиты его интересов, играют для европейцев и другую роль, скорее внутреннего, чем международного характера. Дело в том, что санкции являются «единственным инструментом внешней политики принуждения, доступным Евросоюзу». Они несут в себе мощный символический заряд, позволяющий этой организации выглядеть единой на международной арене и тем самым подкреплять видимость ее существования посредством мер с богатым духовным содержанием. Определяя вслед за Вашингтоном свою позицию в отношении внутриполитического конфликта между президентом Венесуэлы Николасом Мадуро и его самопровозглашенным соперником Хуаном Гуайдо, страны ЕС едины в своем осуждении «упущенной возможности для демократии», что ведет к наложению санкций.
Наряду с принципиальными заявлениями в Евросоюзе сохраняются разногласия по основополагающим вопросам безопасности и мира. Прибалтика и Польша настаивают на политической конфронтации с Россией по географическим и историческим причинам, в то время как немцы, будучи более прагматичными, думают прежде всего о поставках газа.
Обращаясь к Совету Безопасности 15 сентября 1997 года, Генеральная Ассамблея ООН напомнила, что санкции являются крайней мерой, допустимой только тогда, когда все остальные шаги не принесли результата. «Односторонние принудительные меры Европейского союза наносят ущерб дипломатии, – сказала Клэр Дейли, депутат Европейского парламента от Ирландии. – Это орудие для поддержания гегемонии, которая уже не имеет смысла в многополярном мире».
Систематическое введение ограничений иногда приводит к эффектам, противоположным ожидаемым. В частности, к усилению народной поддержки режима, подвергающегося санкциям. Оно также может подтолкнуть государства, страдающие от санкций, к решительным действиям.
Поведение Москвы – хрестоматийный случай. Постоянно находясь под гнетом ограничений, Россия попыталась адаптироваться к ним и даже извлечь из них выгоду. В ответ на недовольство вмешательством в дела Украины, Москва наложила эмбарго на импорт сельскохозяйственной продукции из ЕС, Северной Америки, Австралии и Норвегии. Протекционистский эффект этих мер дал толчок развитию внутреннего производства. В 2020 году продажи сельскохозяйственной продукции за рубеж достигли рекордного уровня в £30 млрд, что превысило доходы от поставок природного газа. Так Россия, впервые со времен советской коллективизации, стала нетто-экспортером сельскохозяйственной продукции.
Соотношение сил становится все более очевидным
В финансовой сфере Россия стремится ограничить свою зависимость от доллара и финансовой системы, в которой доминируют США. Центральный банк страны накопил значительные резервы (эквивалентные трети валового внутреннего продукта – ВВП), чтобы предотвратить любые посягательства на свою валюту. В 2018 году Россия первой из развивающихся стран стала активно избавляться от казначейских облигаций США и обменивать часть из них на суверенный долг Китая, крупнейшим иностранным покупателем которого стала Москва. Аналогичным образом Россия стремится защитить свою банковскую систему от дестабилизации со стороны Запада. В 2015 году Москва создала собственную систему обмена финансовыми сообщениями (SPFS), а также запустила в обращение национальную банковскую карту «Мир», которая позволит проводить операции внутри страны, если Запад исключит Россию из SWIFT. В 2021 году 87% населения имели карту «Мир». Но на нее приходилось не более четверти всех сделок, поскольку представители среднего класса продолжают отдавать предпочтение западным картам, которые можно использовать за рубежом.
Однако Москва и Пекин не отвергают санкции как таковые. С 1971 года Китай ограничил свои торговые отношения со странами, признающими Тайвань. Со своей стороны, Россия приостановила чартерные рейсы в Турцию в 2015 году, вновь ввела визовый режим и наложила эмбарго на поставки фруктов и овощей после того, как российский самолет был сбит турецкой армией на границе с Сирией. Россия и Китай предпочитают действовать обходными путями вместо того, чтобы прибегать к односторонним мерам. Так, в качестве ответной санкции Москва ввела эмбарго на поставки свинины из Европы, официально объяснив свое решение обнаружением случаев африканской чумы свиней. Пекин применил тот же подход, исключив Литву из своих таможенных реестров после открытия в Вильнюсе представительства Тайваня.
Впрочем, порой Пекин предпочитает идти более официальным путем: он опубликовал список из 14 претензий после того, как Канберра потребовала расследовать происхождение COVID-19. Теперь австралийский текстиль, вино и уголь с трудом пересекают китайскую границу.
Несмотря на эту зарождающуюся активность, на долю России и Китая в 2020 году приходилось лишь 3% событий, связанных с санкциями, что значительно меньше, чем аналогичный показатель США (53%). Сдержанность объясняется также экономической реальностью: ни Пекин, ни Москва не располагают таким оружием, как доллар. Угроза запретить доллар позволяет США навязывать миру свои режимы санкций, и именно этой непомерной власти пытается противостоять российско-китайский тандем. В 2020 году объем их двусторонних торговых расчетов в долларах США снизился до 46%, тогда как в 2015-м он достигал 90%. 23 российских банка подключены к китайской системе обмена финансовыми сообщениями (CIPS), и только один китайский банк представлен в российской системе SPFS. Однако CIPS является лишь резервной системой, на которую приходится всего 0,3% трафика SWIFT, и не составляет серьезной конкуренции западному аналогу.
Некоторый реализм
Признание Россией самопровозглашенных республик Донбасса, нарушающее целостность и суверенитет Украины, демонстрирует провал санкционной политики Запада, проводимой на протяжении последних восьми лет. Тем не менее этот шаг вызвал целый шквал новых ответных мер, которые ранее никогда не были успешными, даже если применялись к государствам менее мощным и менее изолированным, чем Россия. Поэтому вероятность их успеха и на этот раз весьма невелика.
За два месяца до признания независимости Донбасса бывший посол Франции в США Жерар Аро, выступая за определенный реализм, напомнил, что «даже у диктатур могут быть законные поводы для беспокойства в сфере геополитики». Попытки диалога с Москвой зашли в тупик. Может быть, они запоздали? Так и не оправившись после признания Западом независимости Косово, Россия регулярно заявляет о нарушении основных соглашений по контролю над вооружениями в Европе, унаследованных от времен холодной войны. Разразившийся кризис напоминает нам о том, как опасно пренебрегать вопросами коллективной безопасности.
Международная политика, которая все больше напоминает цепь свершившихся фактов, как на Западе, так и в России, и следующих за ними ультиматумов, которые подталкивают к принятию ответных мер, показала свою неэффективность и опасность. Будучи жалкой заменой дипломатии, спираль односторонних мер теперь грозит привести к войне в Европе.
