Автор: Валерий Горегляд, доктор экономических наук, профессор МГУ
Бюджет, по существу, является главным законом экономической жизни страны
Вопросы перестройки глобальной финансовой архитектуры, которая позволила бы в будущем избежать наступления масштабных кризисов, сегодня являются предметом активного обсуждения во всем мире. По мнению многих аналитиков, существующая практика финансового регулирования заметно отстала от стремительно развивавшихся в последнее время финансовых технологий и нуждается в серьезной модернизации. Но срез этих проблем в ракурсе российской экономики имеет особые характеристики, связанные с решением задачи внутреннего переустройства своей финансовой системы.
В последние годы российское экспертное сообщество активно обсуждает проблемы бюджетной политики, которая является одним из основных инструментов экономической политики государства. Задача эта многосложная и многофакторная, и многие эксперты считают, что основным приоритетом государства при ее решении в реалиях российской экономики должно стать формирование институциональной среды, благоприятной для модернизационного прорыва в сфере государственного финансового регулирования.
Однако, оценивая результаты совершенствования бюджетной политики в годы, предшествовавшие современному кризису, прежде всего следует отметить, что этот период характеризовался для России относительно стабильными экономическими условиями. Вместе с тем в российской экономике за этот период не удалось уменьшить ее уязвимость от внешних воздействий. Главное – не удалось сделать заметные прорывные шаги в диверсификации производства на инновационной основе, хотя некоторые улучшения в структуре промышленности все же были.
Если рассматривать эту проблему через призму государственных финансов, то нельзя забывать, что финансовый механизм ориентирован прежде всего на информацию о состоянии конкурентного рыночного равновесия. Такая ориентация, будучи одной из форм реализации стратегии развития предпринимательства, предполагает финансовое регулирование одновременно и на уровне государственных финансов, и на микроэкономическом уровне. Достижения финансовой стабилизации определяется балансом интересов государства, предпринимателей и потребителей, который и обеспечивает достижение конкурентного равновесия в системе рыночных отношений.
Бюджет, по существу, является главным законом экономической жизни страны, в котором фиксируются вся система взаимосвязанных методов государственного регулирования, обеспечивающих соответствие экономических и социальных интересов общества.
Соответственно бюджетная политика, как целенаправленное воздействие государства на процессы формирования финансовых отношений, корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и таким образом обеспечивает управление бюджетным устройством страны.
Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому задачей бюджетной политики – как важнейшей части социально-экономической политики государства на современном этапе – является правильное определение и реализация приоритетов развития и модернизации экономики. Многие ведущие российские эксперты считают, что такими приоритетами являются:
– ускорение процесса диверсификации производства и выстраивание гармоничной структуры тех сфер экономики, которые могут обеспечить большую устойчивость и дополнительный доход в бюджет;
– усиление инвестиционной активности (в том числе и за счет бюджетных средств) и на этой основе повышение конкурентоспособности отечественного производства;
– преодоление дефицитности бюджета и накопление в разумных пределах резервов при достаточном финансировании развития;
– модернизация денежно-финансовой сферы, переориентация ее на приоритетное содействие экономическому развитию.
Эти подходы нашли свое отражение уже в первоначальном варианте основных направлений бюджетной политики на 2015 год. Задачи бюджетной политики, были ориентированы на необходимость сохранения макроэкономической стабильности, сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, перераспределении бюджетных ассигнований в пользу приоритетных направлений государственной политики.
В России все активнее внедряются в бюджетный процесс финансовые инструменты и механизмы, ориентированные на реализацию обозначенных выше приоритетов государственной финансовой политики, такие как:
– применение бюджетных правил в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета;
– формирование расходов федерального бюджета в структуре государственных программ;
– привлечение значительных объемов государственных внутренних заимствований, нивелирующих рост расходов на обслуживание государственного долга.
Хотя первоначальный проект федерального бюджета на 2015 год и на плановый период был рассчитан на консервативной оценке основных макроэкономических показателей российской экономики, в сравнении и с показателями предыдущих бюджетов: замедлением экономического роста, более низким уровнем мировых цен на нефть, ослаблением курса рубля к доллару США и продолжением оттока капитала из страны. Реальная экономическая ситуация разрушила даже эти весьма консервативные прогнозы.
Сегодня при разработке проекта бюджета не была дана адекватная оценка вероятности негативных сценариев, которые смогли существенно увеличить риски для российской экономики. И поэтому в бюджете был снова реализован подход полной функциональной зависимости российской экономики от состояния внешних рынков сырья.
В последние годы потенциал роста России оценивался большинством экспертов в невысокие 2-3%, в 2013 году рост ВВП составил 1,3%, а его замедление в 2014 году было еще более значительно и рост составил всего 0,6%. В такой ситуации, по словам специалистов, вопросы о путях стимулирования экономики выходят на первый план.
Усложняющая экономическая и политическая обстановка неизбежно приведет к необходимости роста общественных, главным образом государственных финансов. На рост бюджетных расходов повлияет растущая потребность финансовых ресурсов на крупные инвестиции в модернизацию производств, в разработку новых технологий, в подготовку кадров. Иначе говоря, стимулирование экономики неизбежно должно стать затратным и для консолидированного бюджета страны.
Конечно, не следует упрощать проблему, сводя ее только к необходимости роста бюджетных расходов. Один из ключевых выборов, стоящих перед правительством, – это выбор политики, нацеленной на поддержание экономического роста за счет текущего потребления, или политики устойчивого роста, предполагающей пропорциональное распределение расходов между текущим потреблением и инвестициями в инфраструктуру (“инвестиции в будущее”). Но, безусловно, сейчас время, когда мы больше должны думать о механизмах поддержки предложения.
Бюджетная политика должна быть ориентирована не только на то, чтобы обеспечивать текущую жизнь общества, но и создавать предпосылки для будущего развития. Именно в будущей структуре экономики формируются новые источники доходов не только корпораций, но и бюджета. С этой точки зрения развитие инфраструктуры относится к ключевым условиям повышения совокупной факторной производительности (производительность труда, отдача от частного капитала и проч.) и формированию предпосылок долгосрочного устойчивого роста.
Долгие годы одним из основных фокусов российской бюджетной политики считалась устойчивость государственных финансов, которая обеспечивалась низким уровнем государственного долга, а также накоплением суверенных фондов. Структура использования ВВП свидетельствовала о том, что в России существует достаточно большой резерв неудовлетворенного потребительского спроса. Соответственно искусственное сдерживание использования ВВП на конечное потребление формировало нишу потребительского спроса, которая покрывалась за счет роста импорта. Сегодня, в условиях санкций, в существенной мере спровоцировавших резкое падение курса рубля, чрезмерная зависимость от импорта повлекла за собой многие экономические проблемы, которых вполне можно было избежать.
Сейчас, когда мы ограничены в ресурсах, задачи развития все равно надо решать, но теперь уже в условиях санкций и, ориентируясь на программы импортозамещения. Понятно, что фискальное стимулирование имеет свои границы. Стимулируя спрос, мы не должны стимулировать пузыри активов, не должны стимулировать инфляцию. Но когда мы говорим о государственном спросе, нужно помнить о том, что мы внедряем федеральную контрактную систему, а это правило организации этого спроса. Развитие импортозамещения – это тоже дополнительный спрос, который предъявляется на продукцию отечественных производителей. Все меры поддержки экспорта – это тоже дополнительный спрос внешнего мира на продукцию наших предприятий. Текущую ситуацию важно использовать для оперативного наращивания отечественных производств, однако импортозамещение надо рассматривать как во многом вынужденную меру и не возводить его в ранг стратегии, мы не должны закрыться от глобальной конкуренции.
Безусловно, в условиях ограниченности государственных финансовых ресурсов, речь должна идти и о пересмотре механизмов финансирования бюджетных трат. К сожалению, и сегодня мы находимся на начальном этапе переформатирования бюджетных расходов из ведомственной структуры расходов в программную конфигурацию представления федерального бюджета.
Приходится констатировать, что полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленных целей и решать намеченные задачи, в настоящее время пока не сформировалась. Государственные целевые программы – это все еще, по сути, переформатированые под новые требования бюджетного процесса старые задачи старых целей и старых программ. Проблема заключается в том, что переход к программному принципу предполагает необходимость изменения самой системы принятия решений, обеспечивающих реальную конкуренцию государственных программ. То есть более эффективные программы должны иметь право получать более увеличенное финансирование, поскольку дают результат. Менее эффективные программы, которые результата не дают, по идее, должны сворачиваться.
Безусловно, за последние несколько лет был достигнут определенный прогресс в выстраивании системы экономических правил: создали бюджетное правило, перешли к новым правилам организации государственных закупок по контрактной системе, в монетарной сфере практически перешли к таргетированию инфляции. Тем самым создаются предпосылки для достижения сбалансированности бюджета в долгосрочном периоде. Но при этом координация этих правил – это проблема, которая еще ждет своего решения. Более того, внутри самих «правил» заложены определенные противоречия. Так, влияние процесса замедления экономического роста и соответствующее замедление роста доходов бюджета через бюджетное правило активизирует его воздействие на изменение расходной части бюджета, существенно сдерживая их. Если учесть, что определенная часть расходов экономики в рамках бюджетного правила искусственно затормаживается, то понятно, что при этом не только инфляционные процессы, но и экономический рост будут естественным путем замедляться. В качестве своеобразного нивелирования этого влияния вводится общая установка о том, что на ближайшую перспективу основной источник повышения расходов бюджета – это источник, связанный не с абсолютным их увеличением, а с оптимизацией бюджетных расходов (как структурной, так и технологической) и повышением их эффективности.
Продолжая эту логику правительство в бюджет 2015 года встраивает новый механизм так называемого “нефтяного налогового маневра”, предусматривающего снижение экспортных пошлин на нефть с одновременным увеличением базовой ставки НДПИ на нефть. В экспертном сообществе Российского союза промышленников и предпринимателей к этому отнеслись весьма настороженно, высказывая мнение о том, что в рамках этого маневра нефтяной сектор ждет серьезный рост нагрузки. Более того, этот “налоговый маневр” может привести к росту внутренних цен на энергоносители и выступит фактором, провоцирующим инфляцию издержек, а также окажет отрицательное влияние на конкурентоспособность отечественного производства.
Эксперты также предупреждали, что одним из “бюджетных” рисков на предстоящий период будет высокая степень неопределенности тенденций изменения курса национальной валюты, так как курсовая политика оказывает существенное влияние на доходную часть бюджетной системы, а также влияет на экономическую политику хозяйствующих субъектов, выстраивающих долгосрочные прогнозы своего развития с учетом прогнозируемой динамики курса национальной валюты.
Еще одной чрезвычайно важной проблемой является выработка эффективных форм бюджетного финансирования инфраструктуры. Известно, что чрезмерные и низкоэффективные государственные инвестиции в инфраструктуру приводят к вытеснению частных инвестиций, в результате достигают меньшего или незначительного эффекта и могут привести к накоплению макроэкономических рисков.
Когда мы смотрим на перспективы развития российской экономики, то, конечно, в первую очередь отмечаем, что это экономика, которая по-прежнему очень зависит от глобальных процессов на рынках углеводородов. Хотя надо сказать, что механизмы этой зависимости нашей экономики существенно трансформируются. Если в предыдущие годы состояние российской экономики было таково, что рост цены на нефть давал довольно заметный прирост ВВП за счет насыщения потребительского рынка и т.д., то в последние годы повышение цены на нефть не давало пропорционального эффекта на изменение валового внутреннего продукта, зато их падение приводило к более существенным потерям.
Есть и еще один аспект изменения передаточного механизма влияния внешних факторов на рост экономики России – наша экономика все больше реагирует на глобальные факторы не только через цены на нефть, но и через потоки капитала. И как раз важность фактора потоков капитала и его роль по сравнению с нашим торговым балансом и внешнеторговой сферой несколько последних лет росли.
Многие экономисты связывают отток капитала с инвестиционным климатом в России, но при этом все практически признают, что доходность на инвестиции за границей гораздо ниже. Эту коллизию объясняют обычно большей уверенностью капитала в его сохранности за рубежом.
России удалось подняться в новом рейтинге Doing Business (DB) на 2015 год до 62-го места. Это плюс 30 пунктов по сравнению с показателем прошлого года, что по идее должно говорить об эффективности реформ, направленных на улучшение ведения бизнеса. По иронии судьбы, улучшение условий для бизнеса совпало с геополитическими трудностями, которые негативно влияют на привлечение инвестиций. В то же время эксперты считают, что в связи с ухудшением мировой конъюнктуры, введением санкций рост России в этом рейтинге должен быть существенно большим.
Но тут важно, в какую сторону смотреть. Для европейских стран рост России в рейтинге может оказаться не самым главным фактором для сотрудничества. А для наших существующих и потенциальных партнеров из стран Азиатско-Тихоокеанского региона информации Doing Business может быть вполне достаточно для положительного решения.
Падение цен на энергоносители, кризис на Украине, который вызвал ряд санкций по отношению к России, безусловно, привели к ухудшению экономической обстановки внутри страны. Девальвацию рубля, падение ВВП и повышенную инфляцию можно назвать основными экономическими итогами 2014 года. В целом эффект от внешних «шоков» для российской экономики экспертами оценивается примерно в $200 млрд.
Такая обстановка потребовала от правительства РФ конкретных мер по стабилизации экономической ситуации в стране, сформулированных в антикризисном плане на 2015 год. В отличие от финансового кризиса 2008 года, когда правительство заливало его финансовыми ресурсами, нынешний план ориентирован на поддержку макроэкономической и социальной стабильности путем создания условий для развития промышленности и сельского хозяйства.
Действия российского правительства в рамках антикризисного плана в течение ближайших месяцев включают в себя: поддержку импортозамещения и экспорта; содействие развитию малого и среднего предпринимательства; создание возможностей для привлечения оборотных и инвестиционных ресурсов в наиболее значимых секторах экономики; компенсацию дополнительных инфляционных издержек наиболее уязвимым категориям граждан; снижение напряженности на рынке труда; оптимизацию бюджетных расходов; повышение устойчивости банковской системы и создание механизма санации проблемных системообразующих организаций.
Наиболее активные действия финансовых властей направлены на федеральный бюджет, чтобы привести его в соответствие с «новыми реалиями».
Чтобы реализовать меры, направленные на активизацию структурных изменений в российской экономике, правительство предполагает сокращение в 2015 году большинства категорий расходов федерального бюджета на 10%. При этом антикризисный план предусматривает полное обеспечение исполнения обязательств социального характера, правда, на это потребуются дополнительные бюджетные средства. Кроме того, не планируют уменьшать расходы на обеспечение обороноспособности государства, поддержку сельского хозяйства и исполнение международных обязательств России.
Сложившиеся условия в результате агрессивной политики санкций со стороны некоторых западных партнеров создали предпосылки для активного развития и наращивания внутренних ресурсов и реализации имеющегося внутреннего потенциала.
Модель экономического роста, которая была характерна для России в начале 2000-х годов, исчерпала себя, и переход на новые рельсы экономического развития, начавшийся несколько лет назад, в условиях санкций может быть серьезно ускорен. Но можно ли решить эту проблему только в рамках бюджетного процесса? Очевидно, что проблема более широкая, она затрагивает все государственное управление и взаимоотношения государства и рыночных институтов.
Что касается самого федерального бюджета, то он призван решать целый ряд разнородных и в определенной мере противоречивых задач. С одной стороны, это необходимость обеспечить растущие социальные обязательства государства. С другой – это задачи создания конкурентоспособной экономики. Для решения всех этих задач правительство обозначило определенные меры, и если их рассматривать раздельно, можно говорить об их правильности, но в целом они в значительной степени не сбалансированы.
Несбалансированность бюджетной политики с задачами макроэкономического развития четко проявляется в практически полной оторванности механизмов налогового льготирования от стимулирования развития экономики. Если посмотреть на то, что сейчас происходит с инвестиционной активностью, совершенно явно, что налоговые стимулы не выполняют свою функцию и не исправляют ситуацию.
До настоящего времени правительством Российской Федерации не внедрены системы полного учета налоговых льгот, не разработаны методики оценки их эффективности, обеспеченные целевыми показателями их использования. Причем чрезвычайно важно, что этот инструмент налогового льготирования должен работать не просто как «освобождение» от налогов, а как инструмент уменьшения ресурсов бюджета, которые бы были получены как доходы и могли направляться на решение тех же социально-экономических задач, что и предоставленные налоговые льготы. Поэтому налоговые льготы в некотором смысле аналогичны бюджетным расходам и, следовательно, должны подвергаться столь же тщательной проверке с точки зрения их прозрачности и эффективности. Этим целям отвечает концепция учета льгот как налоговых расходов бюджета.
Резюмируя сказанное, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что бюджетная политика – это искусство баланса. Отсутствие четкой координации различных механизмов государственной бюджетной политики сегодня является очень серьезной проблемой, тормозящей экономический рост. На наш взгляд, решаться эта задача может только в русле создания системы управления макроэкономическими, финансовыми и отраслевыми рисками на основе формирования комплекса опережающих индикаторов в целях заблаговременного предотвращения или нивелирования воздействия негативных изменений в мировой финансово-экономической системе на социально-экономическое развитие Российской Федерации.
